Читаем Эксперт № 24 (2014) полностью

Прежней редакцией Закона об МСУ в чисто административной логике был установлен жестко фиксированный перечень вопросов местного значения, решаемых муниципалитетами. И почти сразу оказалось, что перечень этот искусственный, он не учитывает реальные возможности муниципалитетов (где-то можно делать больше, а где-то не могут справиться и с минимумом из-за кадрового голода и по иным причинам). Многообразие локальных социумов, экономик, с учетом фактора «дороги—расстояния» и неравномерного расселения людей, просто не могло быть «упаковано» в несколько простых форм. Написанный изначально для нужд Минфина (чтобы ему удобнее было распределять государственные деньги) жесткий перечень функций МСУ стал клеткой для муниципальных образований. Его бюрократическая цель вошла в очевидное противоречие с жизнью.

— Новый закон допускает более свободное, чем раньше, перераспределение полномочий между уровнями власти. Как вы оцениваете эту новацию?

— В законе зафиксировано следующее положение: субъекты РФ вправе на срок легислатуры заксобрания региона перераспределять полномочия между региональным и муниципальным уровнями, не затрагивая небольшой базовый функционал МСУ (куда входят обеспечительные, технические функции).

Это решение имеет как плюсы, так и минусы. К плюсам можно отнести то, что теперь у экономически инициативных, динамичных регионов появится возможность расширить самостоятельность успешных муниципалитетов.

Минусы — у губернаторов, предпочитающих командно-административный стиль управления и с подозрением относящихся к любой самостоятельности «внизу», появится возможность «обнулить» полномочия муниципалитетов, сделав их продолжением региональной бюрократии.

Есть и другой риск, связанный с изъятием регионами у муниципалов полномочий, приносящих доход (земля, коммунальное хозяйство, реклама и прочее). Думаю, здесь могут быть случаи, когда это будет сделано в интересах бизнеса, близкого к региональной элите.

На мой взгляд, федеральным законом должны быть закреплены перечни гарантированных полномочий органов МСУ, которые нельзя менять региональным законом, и перечни вопросов, которые можно перераспределять по усмотрению субъекта РФ. Базовый функционал должен включать в себя обеспечительные полномочия, а также социально-экономические функции:  благоустройство, ЖКХ, землеустройство, дороги и так далее. При этом исходить нужно из стратегических целей развития: городам следует передать полномочия по промышленной политике, поддержке бизнеса, решению инфраструктурных задач; селам — в большей мере социальные полномочия, жизнеобеспечение.

— То есть перед местным самоуправлением должны быть поставлены стратегические задачи развития локальных территорий?

— Сейчас у муниципалитетов нет цели добиваться динамичного развития своих территорий. И это серьезная проблема. Экономическая политика формируется на федеральном и отчасти региональном уровне, без участия муниципальных образований, и не задействует потенциал их роста. В ней по-прежнему доминируют макроэкономические, крупномасштабные задачи и централизованное принятие решений, что является атавизмом советской плановой экономики. Локальные экономические процессы, включая создание и обновление на местах основного капитала, развитие малых перерабатывающих производств, кооперации, рынков, финансовой инфраструктуры, формально находясь в ведении государства, по факту остаются без внимания в силу невозможности управлять ими с вышестоящих уровней и в то же время соответствующей дисфункции местного самоуправления.

Будучи выключенным из процессов развития, МСУ нацелено государством на решение сугубо административных задач. В зоне его ответственности находится упрощенная социальная реальность, измеряемая и оцениваемая статистически по простому набору параметров: обеспеченность населения такими-то и такими-то услугами. Эти функции с успехом могли бы выполнять любые бюрократические органы, что и имело место в советское время. Однако в современных рыночных условиях пренебрежение потенциалом роста локальных территорий представляется недальновидным и нерациональным.

— Помимо нового функционала, который необходим муниципалам для развития, им требуется и больше финансовых средств, однако нынешняя бюджетная система не предоставляет таких возможностей.